[스페셜경제=황병준 기자]지난 21일 청와대는 ‘토지공개념’ 문안을 담은 경제분야 개헌안을 발표했다. 토지의 소유와 처분은 공공의 이익을 위해 적절히 제한할 수 있다는 ‘토지공개념’이 개헌안에 담기면서 정치권은 물론 경제, 사회에까지 큰 파장을 불러일으키고 있다.

조국 청와대 민정수석은 사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록 하는 ‘토지공개념’을 개헌안에 명시했다고 포함 이유를 설명했다.

하지만 개인의 재산권을 침해할 수 있다는 우려가 제기되고 있는 ‘토지공개념’이 개정안에 명시되면서 일각에서는 ‘사회주의 헌법’이라는 비판까지 제기되고 있다. 이에 <스페셜경제>가 갑론을박이 이어지는 ‘토지공개념’의 빚과 그림자를 살펴봤다.

19세기 미국의 경제학자 헨리 조지는 자신의 저서 ‘진보와 빈곤’을 통해 공공의 이익을 위해 토지 소유와 처분을 국가가 제한할 수 있도록 하자고 제안했다. 바로 ‘토지공개념’의 근원을 최초로 역설한 것이다.

물과 공기, 그리고 땅은 재생산이 되지 않기 때문에 서로 갖고 싶은 욕구가 강해 가치가 올라간다는 것. 한정된 재화 중에 땅만이 개인에게 소유를 인정하면서 막대한 부가 실현되기 때문이 이를 국가가 소유하고 주인은 땅을 사용할 수 있는 권리만을 부여하겠다는 것이다.

사회적 불평등 막겠다(?)

문재인 대통령 개헌안을 발표한 조국 민정수석은 토지공개념을 사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위함이라고 설명했다. 토지공개념은 땅에 관한 개인의 재산권을 공공복리 증진을 위해 제약할 수 있다는 논리다. 국가는 공공의 이익을 위한 토지 소유와 처분을 제한할 수 있고, 독점적인 토지 소유가 이뤄지는 투기를 막기 위한 대안으로 활용할 수 있다.

이러한 토지공개념의 논리를 가장 먼저 도입한 정권은 노태우 정부다. 서울의 아파트 가격이 폭등하자 정부는 토지공개념 제도 도입을 주장했다. 하지만 노태우 정부에서 토지공개념 제도는 당시 인정받지 못했다. 1989년 노태우 전 대통령은 토지공개념 3법이라 불리는 토지초과이익제와 택지소유상한제, 개발이익환수제를 정부 정책으로 도입했지만 ‘토지초과이득세’는 헌법불합치, ‘택지소유상한제’는 위헌 결정을 받으면서 효력을 얻는 데는 실패했다.

이후 노무현 정부에서는 ‘종부세’를 신설했지만 이후 헌법재판소의 위헌 판결을 받으면서 효력을 내려놨다.

이러한 문제가 지속적으로 제기되는 것은 바로 땅이 가치가 노동성을 뛰어 넘고 있기 때문이다.

아무리 돈을 벌어 부를 축적해도 땅의 가치 상승을 누를 수 없기 때문에 일명 ‘조물주’ 위에 ‘건물주’란 우스게 소리도 나오고 있다.

돈 벌어도 땅 못산다(?)

현행 헌법을 살펴보면 제23조 1항에는 모든 국민의 재산권이 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. 2항 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 해야한다. 3항 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급해야 한다로 명시됐다.

또한 제 122조에는 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용 개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다고 적시됐다.

하지만 문재인 대통령의 개헌안은 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한 또는 의무 부과를 할 수 있도록 규정한다”는 것이다.

토지공개념이 미칠 영향

문재인 대통령이 발의할 개헌안에 토지공개념이 강화한다는 내용이 들어가면서 논란이 일고 있다. 토지공개념이 토지에 관한 소유와 처분을 제한할 수 있기 때문이다.

심교언 건국대 부동산학과 교수는 “합리적 토지 이용을 위해서는 제약을 가할 수 있다는 표현이 우려된다”고 주장했다. 함영진 부동산114 리서치센터장 역시 “재건축 부담금 등에 대한 논란 소지를 없애겠다는 의도로 읽힌다”면서 “집값이 상향곡선을 그렸던 1990년대 고도성장기에 검토됐던 토지공개념을 저성장기인 현재에 차용한다는 것은 문제가 있다”고 부정적인 의견을 내놓았다.

일각에서는 토지공개념이 헌법에 명문화 되면, 기존 토지공개념 3법이 부활할 것이란 주장이 제기되고 있다. 토지공개념은 보유세 등 세제 개편을 논의하는 추진 동력이 될 가능성도 높다. 여기에 올해부터 도입된 재건축초과이익환수제 시행에도 힘을 실을 것이다. 또한 지난 정권에서 위헌 결정을 받았던 택지소유상한제와 토지초과이득세법도 부활할 가능성이 있다.

토지공개념이 국가 재량권을 과도하게 인정해 개인의 재산권 행사를 제한할 수 있다는 우려가 나오고 있는 것이다.

‘사회주의’ 놓고 정치권 격돌

청와대 개헌안에 토지공개념이 발표되자 여야는 찬반 대립각을 분명히 세웠다. 먼저 공세를 가한 것은 한국당이다.

한국당은 청와대의 개헌안 발표 직후 ‘자유시장경제 포기 선언’이라며 강력 반발했다. 전희경 한국당 대변인은 “이 정권의 방향이 대한민국의 정체성인 자유민주주의와 시장경제가 아닌 사회주의에 맞춰져 있음을 재확인시켜주는 충격적인 내용”이라고 주장했다.

또한 “공공, 합리, 불균형 해소와 같은 자의적이고 정치적인 용어로 자유시장경제의 근간과 법치를 허물어 뜨리겠다는 시도는 절대로 국민들이 용납하지 않을 것”이라며 “대한민국은 세계가 포기한 사회주의에 절대 오를 일이 없을 것”이라고 비난의 화살을 보냈다.

반면, 야당인 더불어민주당은 환영의 입장을 나타냈다. 백혜련 민주당 대변인은 “토지를 바탕으로 한 투기는 오히려 시장 질서를 혼란에 빠뜨리며 위협하는 행위다. 토지 가격의 거품과 붕괴가 경제를 위기에 빠뜨린다는 것은 역사가 증명하고 있다”면서 “시장의 정상적 작동, 공정한 경제를 위해서 투기는 사라져야 하며 헌법적 가치, 시장 경제를 지키기 위해서라도 토지공개념은 필수”라고 강조했다.

손쉽게 세금 걷겠다(?)

일부에서는 토지공개념이 개헌안에 포함된 것은 세금을 보다 안정적으로 걷기 위한 방안이란 주장도 제기되고 있다. 올해부터 도입된 재건축초과이익환수제와 부활 가능성이 있는 택지소유상한제와 토지초과이득세법으로 상당한 세금을 쉽게 걷은 수 있다.

개헌안이 헌법으로 확정되면 이들 법안으로 개발이익에 대한 이익환수가 쉬워진다. 이는 부동산 세제를 강화하려는 현 정부의 추진 정책과도 일맥상통한다.

부동산 업계의 한 관계자는 “토지공개념이 헌법에 명문화 되면 재건축초과이익환수제 등 토지를 이용해 부의 가치 실현중 상당 부분을 세금으로 걷어 들일 수 있다”며 “일각에서 제기되는 정부의 세제강화를 위한 포석으로 받아들이는 시각이 강하게 제기되고 있다”고 말했다.